以资产负债约束机制助力国企结构性去杠杆

国有企业降杠杆是结构性去杠杆工作的重中之重。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称《指导意见》),这是落实党的十九大精神,推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的一个重要文件,也是推动国有资本做强做优做大,提高经济发展质量,增强经济发展韧性的一项重要举措。

杠杆率高企是现阶段我国经济面临的突出问题,更值得高度重视的是,杠杆率在不同部门之间以及各部门内部有明显的结构性特点,杠杆率最高的是企业部门,而企业部门的债务,三分之二以上聚集在国有企业。因此,降低国有企业资产负债率是结构性去杠杆的重要攻坚任务。

长期以来,由于国有企业内部治理结构不完善、外部约束机制不健全,国有企业资产负债约束较少,过度融资、规模冲动问题比较严重。近年来,党中央、国务院高度重视国有企业债务风险问题,对降低企业杠杆率作出了一系列重大决策部署,并取得了显著效果。随着企业去杠杆向纵深推进,体制机制层面的顽疾痼疾逐步显露,国有企业缺乏有效管用的资产负债约束机制便是其中之一。当前形势下,必须切实解决国有企业预算软约束问题,通过建立和完善国有企业资产负债约束机制,强化监督管理,促使国有企业资产负债率尽快降至合理水平。

建立科学完善的国有企业资产负债约束机制是一项系统工程。《指导意见》对国有企业资产负债约束的指标标准、降低目标、管控体系、配套政策、组织落实等方面都作了周密部署。

有效的资产负债约束需要目标明确、有的放矢。《指导意见》明确提出,要促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平,推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右,这为下一阶段国有企业减负债、降杠杆工作给出了清晰的时间表和任务书。同时,《指导意见》还甄选了管控负债的对象企业、抓住了防范风险的关键企业,提出以企业资产负债率为核心,综合考虑企业所在的行业特点、发展阶段、债务类型、债务期限等,科学评价企业债务风险程度,对超出约束标准的企业,根据风险大小分别列入重点关注和重点监管企业名单,采取适当管控措施。

有效的资产负债约束需要全面覆盖、分类管理。建立完善国有企业资产负债约束必须无死角、无盲区,要覆盖所有行业、所有类型的国有企业,要切实做到约束标准的到位、细化和硬化。同时,由于我国不同行业国有企业资产负债率差异较大、资产负债特征不尽相同,《指导意见》提出要分行业设置国有企业资产负债率基准线、警戒线和重点监管线等各类约束指标标准,避免设置单一标准而出现过松或过严问题。对于产能过剩行业国有企业资产负债率要严格管控,对于战略性新兴产业企业、创新创业企业等有利于推动经济转型升级发展的国有企业资产负债率则灵活适度掌握,这也体现了因业施策、有扶有控的基本原则。

有效的资产负债约束需要完善内部治理、强化外部约束。我国国有企业资产负债结构不合理的原因较为复杂,既有对过度举债融资行为缺乏日常约束管理、集团对所属子企业资产负债约束不到位等内部治理问题,也有缺乏科学规范的企业资产负债监测及预警体系、有关方面对高负债企业协同约束和考核惩戒力度不足等外部因素,因而需要综合施策,提高政策的有效性。为此,《指导意见》提出加强国有企业资产负债约束,要与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化企业治理结构等有机结合,建立健全长效机制。这些措施既有制度性建设的长效机制,也有短期可见实效的实招硬招,对国有企业高负债风险既有防范也有化解,体现了标本兼治、内外并举、立足当前、着眼长远的考虑。

有效的资产负债约束需要各方主动作为、政策适度支持。国有企业资产负债约束机制本身涉及多方主体,有必要多方联动、共同制定相应措施。对国有企业而言,要加强资本结构规划与管理,合理设定企业资产负债率和资产负债结构,强化企业集团对所属子企业的内部约束和统一管理。对国有资产管理部门而言,要尽快建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系,加强过程监督检查、发挥考核引导作用,敦促高负债企业限期降低资产负债率。对相关金融机构而言,要加强贷款信息共享以全面审慎评估企业信用风险,对重点关注企业新增债务融资引入联合授信机制。此外,《指导意见》也明确了要为高负债国有企业降低资产负债率创造良好政策和制度环境,完善资本补充机制,扩大股权融资,支持盘活存量资产,稳妥有序开展债务重组和市场化债转股,围绕国有企业降杠杆、减债务工作中的各项痛点、难点和堵点进行靶向突破。

国有企业降杠杆是我国经济转向高质量发展必须过的坎、爬的坡。下一步,要抓好《指导意见》的贯彻落实,为中国经济强身健体、实现持续健康发展奠定坚实基础。(国家发展改革委经济研究所 曹玉瑾 李世刚

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